공공계약 판례해설
[35] 입찰담합에 따른 부정당제재 시 ‘경쟁제한성’ 요건의 필요 여부
문제된 사례
- 의료기기 회사인 A사는 B사와 함께 2019년 조달청의 국방부 엑스레이 장비 구매 입찰에 참가하였습니다.
- 해당 입찰에는 A사와 B사 단 2개 업체만이 참가하였고, 국방부는 A사와 B사가 실질적으로 같은 제안서를 제출했음을 확인하고 조달청에 제안서 부적격 통보를 하고, 이에 따라 입찰은 유찰되었습니다.
- 조달청은 같은 해 공정거래위원회(이하 ‘공정위’)에 A사와 B사 간 입찰담합 혐의에 대한 심사를 요청하였고, 공정위는 "A사와 B사가 사전에 낙찰예정자를 합의해 결정했다"며 A사에게 '경고' 조치를 내렸습니다.
- 조달청은 "A사가 입찰자 간 서로 논의해 미리 입찰가격을 협정했거나 특정인의 낙찰을 위하여 담합했다"며 3개월의 입찰참가자격 제한처분을 내렸습니다.
- A사는 “구 공정거래법 제19조 제1항의 담합은 '경쟁제한성' 요건이 전제되는데 해당 입찰은 A사와 B사 외 다른 업체가 현실적으로 낙찰받기 어려웠고, 다른 업체가 입찰에 참가하지 않아 실질적으로 경쟁도 없었으므로 조달청의 처분은 위법하다”고 주장하며 입찰참가자격 제한처분 취소소송을 제기하였습니다.
“이러한 경우 법원(서울행정법원 2023. 8. 11. 선고 2022구합78517 판결)은 어떠한 판단을 내렸을까?”
관련 규정
- 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2020. 12. 29. 법률 제17799호로 전부개정되기 전의 것, 이하 ‘구 공정거래법‘이라 합니다) 제19조(부당한 공동행위의 금지)
①사업자는 계약ㆍ협정ㆍ결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 것을 합의(이하 “부당한 공동행위”라 한다)하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다.
8. 입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 경락자(競落者), 투찰(投札)가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위
- 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(이하 ‘국가계약법’이라 합니다) 제27조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한 등)
①각 중앙관서의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 "부정당업자"라 한다)에게는 2년 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 입찰 참가자격을 제한하여야 하며, 그 제한사실을 즉시 다른 중앙관서의 장에게 통보하여야 한다. 이 경우 통보를 받은 다른 중앙관서의 장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 부정당업자의 입찰 참가자격을 제한하여야 한다.
2. 경쟁입찰, 계약 체결 또는 이행 과정에서 입찰자 또는 계약상대자 간에 서로 상의하여 미리 입찰가격, 수주 물량 또는 계약의 내용 등을 협정하였거나 특정인의 낙찰 또는 납품대상자 선정을 위하여 담합한 자
쟁점
- 이 사건은, 국가계약법 제27조 제1항 제2호에서 정한 ‘경쟁입찰에서 입찰자 간에 서로 상의하여 특정인의 낙찰을 위하여 담합한 자’에 구 공정거래법 제19조 제1항의 부당한 공동행위의 성립요건인 ‘경쟁제한성’이 요구된다고 볼 수 있는지 여부에 관하여 판시한 사안입니다.
법원의 판단
- 법원은, ① 구 공정거래법은 사업자의 시장지배적 지위의 남용과 과도한 경제력의 집중을 방지하고, 부당한 공동행위 및 불공정거래행위를 규제하여 공정하고 자유로운 경쟁을 촉진함으로써 창의적인 기업활동을 조장하고 소비자를 보호함과 아울러 국민경제의 균형 있는 발전을 도모함을 목적으로 하는 반면(구 공정거래법 제1조), 국가계약법은 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 기본적인 사항을 정함으로써 계약업무를 원활하게 수행할 수 있도록 함을 목적으로 하여(국가계약법 제1조), 그 목적이 서로 다른 점, ② 구 공정거래법상의 부당한 공동행위에 대한 제재는 공정하고 자유로운 경쟁을 촉진하기 위하여 공정거래위원회가 제3자적 지위에서 하는 것이지만, 국가계약법상 입찰참가자격 제한처분은 입찰을 실시하거나 계약을 체결한 당사자인 각 중앙관서의 장이 주체가 되어 공정한 경쟁 및 계약의 적정한 이행을 해한 입찰참가자나 계약상대방에 대하여 직접 제재를 하는 것이어서, 각 제재의 목적과 주체가 다른 점, ③ 구 공정거래법 제19조 제1항에서는 ‘부당하게 경쟁을 제한하는’ 특정 유형의 행위에 대하여 ‘부당한 공동행위’로 보아 금지하고 있는 것과 달리, 국가계약법 제27조 제1항 제2호는 ‘경쟁입찰에서 입찰자 간에 서로 상의하여 특정인의 낙찰을 위하여 담합한 자’ 등을 ’부정당업자‘로 보아 입찰참가자격을 제한하는 제재를 부과하도록 규정하고 있을 뿐이어서, 각 제재요건을 달리 정하고 있는 점 등을 종합하면, 국가계약법 제27조 제1항 제2호의 경우 구 공정거래법 제19조 제1항의 부당한 공동행위의 성립요건인 경쟁제한성이 요구된다고 볼 수 없다’는 취지로 판시하였습니다.
시사점
- 통상 경쟁제한성이란 한 사업자의 행위가 다른 사업자의 영업이나 경쟁 행위를 방해함으로써 시장에 영향을 미치는 것을 의미하고, 부당한 행위로 인해 경쟁이 감소하게 된 경우에 비로소 경쟁제한성이 있다고 말합니다. 공정거래법은 경쟁제한성을 불공정거래행위의 위법성 판단기준으로 제시하고 있고, 대법원도 경쟁제한성 여부를 “당해 상품이나 용역의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 공동행위로 인하여 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격·수량·품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴서 개별적으로 판단하여야 한다(대법원 2015. 10. 29. 선고 2012두28827 판결 등 참조).”고 판시하여 중요한 요건으로 엄격하게 판단하고 있습니다.
- 부정당제재 시 처분 요건에 명시적으로 규정하지 않은 경쟁제한성 요건을 행정청이 추가적으로 입증해야 하는지, 입증해야 한다면 그 정도는 구 공정거래법과 동일하게 판단해야 하는지에 관하여 논의가 있었고, 행정청으로서도 입찰담합 시 경쟁제한성에 관한 요건을 입증하고 이를 적극적으로 다루기에는 사실상 용이하지 않은 측면이 있었습니다.
- 법원의 판단은, 지금까지 입찰 담합이라는 사실관계를 토대로 연속해서 이루어지는 구 공정거래법 제19조 제1항의 조치와 국가계약법 제27조 제1항 제2호의 처분 요건을 달리 해석하여, 후자의 경우에는 구 공정거래법 제19조 제1항이 요구하는 경쟁제한성의 요건을 갖추지 않더라도 부정당제재가 가능하다는 취지로 판시함으로써 위 두 조항의 성격을 엄격히 구분하여 판단하였다는 점에서 그 의의가 있습니다.
김앤장 법률사무소 공공계약팀
변호사 황정현