공공계약 판례해설
[24] 제재기간이 도과한 부정당제재처분 취소소송의 가능 여부
문제된 사례
- B환경청장은 A회사에 대하여 환경영향평가서를 부실하게 작성하였다는 이유로 구 환경영향평가법(2001. 1. 1.부터 시행된 환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법 부칙 제2조에 의하여 폐지되기 전의 것) 제13조 제1항 제6호 등의 규정에 의하여 환경영향평가대행업무 정지 1월의 처분을 하였습니다..
- 위 업무정지기간은 2001. 2. 2.부터 진행되다가 2001. 2. 8. 제1심법원의 집행정지결정으로 중단되었고, 제1심법원의 판결선고일 다음날인 2002. 3. 23.부터 다시 진행되어 2002. 4. 13.경 그 기간이 모두 경과하였습니다.
- 한편 환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법은 제12조 제1항 제8호에서 평가대행자가 ‘이 법 또는 이 법에 의한 명령에 위반한 경우’ 그 등록을 취소하거나 6월 이내의 기간을 정하여 업무의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있다고 규정하고, 같은 조 제2항에서 제1항의 규정에 의한 행정처분의 기준 기타 필요한 사항은 행정자치부·환경부 및 건설교통부의 공동부령으로 정한다고 규정하며, 그 위임에 따라 평가대행자에 대한 행정처분의 기준을 정하고 있는 같은 법 시행규칙 제10조 [별표 2] 2. 개별기준 (11)에서 평가대행자가 업무정지처분기간 중 신규계약에 의하여 환경영향평가대행업무를 한 경우 1차 위반시 업무정지 6월을, 2차 위반시 등록취소를 각 명하는 것으로 규정하고 있었습니다.
- A회사는 위 업무정지기간 중 환경영향평가대행계약을 신규로 체결하고 그 대행업무를 하였고, B환경청장을 상대로 영업정지처분의 취소를 구하는 소송을 제기하였습니다.
“이러한 경우 법원(대법원 2006. 6. 22. 선고 2003두1684 전원합의체 판결)은 어떠한 판단을 내렸을까?”
쟁점
- 이 사건은, 제재적 행정처분이 그 처분에서 정한 제재기간의 경과로 인하여 그 효과가 소멸되었으나, 부령인 시행규칙 또는 지방자치단체의 규칙의 형식으로 정한 처분기준에서 제재적 행정처분을 받은 것을 가중사유나 전제요건으로 삼아 장래의 제재적 행정처분을 하도록 정하고 있는 경우, 선행처분인 제재적 행정처분을 받은 상대방이 그 처분에서 정한 제재기간이 경과하였다 하더라도 그 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있는지 여부에 관하여 판시한 사안입니다.
법원의 판단
- 대법원은, “제재적 행정처분의 가중사유나 전제요건에 관한 규정이 법령이 아니라 규칙의 형식으로 되어 있다고 하더라도, 그러한 규칙이 법령에 근거를 두고 있는 이상 그 법적 성질이 대외적·일반적 구속력을 갖는 법규명령인지 여부와는 상관없이, 관할 행정청이나 담당공무원은 이를 준수할 의무가 있으므로 이들이 그 규칙에 정해진 바에 따라 행정작용을 할 것이 당연히 예견되고, 그 결과 행정작용의 상대방인 국민으로서는 그 규칙의 영향을 받을 수밖에 없다.”고 보면서,
- “그러한 규칙이 정한 바에 따라 선행처분을 받은 상대방이 그 처분의 존재로 인하여 장래에 받을 불이익, 즉 후행처분의 위험은 구체적이고 현실적인 것이므로, 상대방에게는 선행처분의 취소소송을 통하여 그 불이익을 제거할 필요가 있다. 또한, 나중에 후행처분에 대한 취소소송에서 선행처분의 사실관계나 위법 등을 다툴 수 있는 여지가 남아 있다고 하더라도, 이러한 사정은 후행처분이 이루어지기 전에 이를 방지하기 위하여 직접 선행처분의 위법을 다투는 취소소송을 제기할 필요성을 부정할 이유가 되지 못한다. 그러한 쟁송방법을 막는 것은 여러 가지 불합리한 결과를 초래하여 권리구제의 실효성을 저해할 수 있기 때문이다. 오히려 앞서 본 바와 같이 행정청으로서는 선행처분이 적법함을 전제로 후행처분을 할 것이 당연히 예견되므로, 이러한 선행처분으로 인한 불이익을 선행처분 자체에 대한 소송에서 사전에 제거할 수 있도록 해 주는 것이 상대방의 법률상 지위에 대한 불안을 해소하는 데 가장 유효적절한 수단이 된다고 할 것이고, 또한 그 소송을 통하여 선행처분의 사실관계 및 위법 여부가 조속히 확정됨으로써 이와 관련된 장래의 행정작용의 적법성을 보장함과 동시에 국민생활의 안정을 도모할 수 있다.”고 판시하였습니다.
- 결국 대법원은, “규칙이 정한 바에 따라 선행처분을 가중사유 또는 전제요건으로 하는 후행처분을 받을 우려가 현실적으로 존재하는 경우에는, 선행처분을 받은 상대방은 비록 그 처분에서 정한 제재기간이 경과하였다 하더라도 그 처분의 취소소송을 통하여 그러한 불이익을 제거할 권리보호의 필요성이 충분히 인정된다고 할 것이므로, 선행처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다”고 판단하면서, “원고는 이 사건 처분으로 인하여 그 업무정지기간 중 신규계약에 의하여 환경영향평가대행업무를 하였다는 이유로 위 시행규칙의 규정에 따른 업무정지나 등록취소의 후행처분을 받을 우려가 있으며, 이는 평가대행자로서 업무를 행할 수 있는 지위에 대한 직접적이고 구체적인 불이익이라 할 것이므로, 이 사건 처분에서 정한 업무정지기간이 경과한 후에도 위 시행규칙의 규정에 따른 후행처분을 받지 않기 위하여 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다”고 보았습니다.
시사점
- 본 판결은 종래의 태도(대법원 1995. 10. 17. 선고 94누14148 전원합의체 판결 등)를 변경한 전원합의체 판결로서, 대법원은 종래 규칙에서 제재적 행정처분을 장래에 다시 제재적 행정처분을 받을 경우의 가중사유로 규정하고 있고 그 규정에 따라 가중된 제재적 행정처분을 받게 될 우려가 있다고 하더라도 그 제재기간이 경과한 제재적 행정처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없다고 판단했습니다.
- 그러나 대법원은 본 판결을 계기로 위와 같은 경우에도 제재기간이 경과한 제재적 행정처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다는 전향적인 태도를 취함으로써, 지금까지 소의 이익이 부정되어 각하판결을 받았던 대부분의 사안들에서 소의 이익이 인정되어 법원의 판단을 받게 되었습니다. 이후 하급심에서도 위 대법원 판결의 태도에 따라 판단을 하고 있습니다(서울고등법원 2017. 9. 15. 선고 2017누41339 판결 등).
- 입찰참가자격 제한처분 역시 처분의 집행기간이 종료되더라도 일정기간 동안 가중된 처분을 받을 수 있고, 신인도 감점 등의 불이익이 2년간 계속될 수 있다는 점에서 동일하게 소의 이익이 인정될 수 있다는 점을 실무상으로도 참고할 필요가 있겠습니다.
김앤장 법률사무소 공공계약팀
변호사 강주혁