공공계약 판례해설
[22]‘허위서류를 제출한 자’에 해당하는지 판단하는 기준
문제된 사례
- 방위사업청장은 K-55 자주포의 사거리, 발사속도 향상을 위하여 'K-55 자주포 성능개량사업‘을 추진하기로 하고 2005. 2. 2. 주계약업체로 A회사를 선정한 후 사업계획을 진행시켜 왔습니다.
- A회사는 2007. 7. 26. 방위사업청장과 ’K-55 자주포 성능개량사업 외 14항목에 관한 물품구매계약’(이하 “이 사건 계약”)을 체결하였습니다. 이 사건 계약은 계약체결 당시에는 계약금액을 명확히 확정할 수 있는 원가자료가 없었기 때문에, 총 제조부기금액을 21,200,000,000원으로 정하되 계약금액 확정은 계약이행 중 정산원가를 산정하여 수정계약을 체결해 나가다가 계약이행 완료 시 최종계약금액을 결정하는 이른바 개산계약 방식으로 체결되었습니다. A회사는 이 사건 계약의 이행이 완료된 이후 2010. 7. 19. 방위사업청장에게 최종계약금액을 확정하기 위한 원가계산자료를 제출하였고, 방위사업청장은 이에 대한 심사를 거쳐 이 사건 계약의 이행과정에서 실제 발생한 원가를 21,285,000,000원으로 정산하여 2012. 12. 14. 최종 수정계약을 체결하였습니다.
- 한편, A회사는 방위사업청장과 2008. 12. 2. 'K-55용 탄약운반장갑차 연구개발 외 5항목에 관한 물품구매계약'(이하 “이 사건 병행계약”)을 체결하였는데, 총 제조부기금액을 15,977,000,000원으로 정하여 개산계약 방식으로 체결하였습니다. 이 사건 병행계약 이행이 완료된 후 A회사는 2011. 10. 14. 방위사업청장에게 계약금액을 확정하기 위한 원가계산 자료를 제출하였다가, 2011. 12. 5. 이 사건 계약 정산 시 포함되었던 노무공수 중복기재 부분을 제외한 정정자료를 제출하였습니다.
- 방위사업청장 소속 감사관실은 2011. 4. 4부터 2011. 6. 20.까지 이 사건 계약, 이 사건 병행계약을 포함하여 기동화력 분야 성능개발사업에 대한 사업관리, 계약관리, 원가 관리, 형상통제 업무 등의 감사를 실시하였는데, 그 과정에서 A회사가 이 사건 계약금액을 확정하기 위한 정산 시에 제출한 연구원 9명의 노무공수가 기재된 작업일보가 이 사건 병행계약 정산자료로 제출된 작업일보와 중복기재되어 있는 사실을 확인하였습니다.
- 이에 방위사업청장은 2011. 12. 26. A회사가 계약에 관한 허위서류를 제출하였다는 이유로 3개월의 입찰참가자격 제한처분을 하였습니다. 그러자 A회사는 위 입찰참가자격제한 처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였습니다.
“이러한 경우 법원(대법원 2014. 12. 11. 선고 2013두26811 판결)은 어떠한 판단을 내렸을까?”
쟁점
- 이 사건은, 국가계약법 및 그 시행령상의 ‘부정당업자의 입찰참가자격 제한’ 규정의 취지 및 ‘허위서류를 제출한 자’의 판단 기준에 관하여 판시한 사안입니다.
법원의 판단
- 이 사건의 원심판결은 다음과 같이 판단하였습니다. 즉, 피고(방위사업청)는 작업일보는 직접 노무비를 인정하기 위한 중요한 증빙자료로 이를 제출할 계약상 의무가 원고(A회사)에게 있고, 이 사건 작업일보가 형식적으로 관리된 것이 아니므로 이 사건 작업일보의 제출은 계약의 적정한 이행을 해치는 허위서류의 제출에 해당한다는 취지로 주장하나, 이 사건 작업일보에 기재된 타사업 작업시간이 이 사건 병행사업의 직접 작업시간에 해당할 수도 있고 해당 연구원이 하루에 8시간을 초과하여 근무하였을 가능성도 배제할 수 없기 때문에 이 사건 작업일보와 이 사건 병행사업의 작업일보에 중복 기재되었다고 하여 이 사건 작업일보에 기재된 해당 연구원의 작업시간 전부가 허위 기재라고 단정할 수도 없는 점 등에 비추어 보면 이 사건 작업일보의 중복기재로 인하여 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있다고 보기 어렵고 달리 이를 인정할 증거가 없으므로 피고 주장은 이유 없다.
- 이에 대하여 대법원은, “구 국가계약법 제27조 제1항에서 부정당업자의 입찰참가자격을 제한하는 제도를 둔 취지는 국가를 당사자로 하는 계약에서 공정한 입찰 및 계약질서를 어지럽히는 행위를 하는 사람에 대하여 일정 기간 입찰참가를 배제함으로써 국가가 체결하는 계약의 성실한 이행을 확보함과 동시에 국가가 입게 될 불이익을 미연에 방지하기 위한 것”이므로, “같은 법 시행령 제76조 제1항 제8호의 ‘허위서류를 제출한 자’에 해당하기 위해서는 구체적인 사안에서 계약체결의 경위와 그 내용, 허위서류의 작성 및 제출의 경위, 허위서류의 내용, 허위서류가 계약에서 차지하는 비중 등을 고려할 때 허위서류의 제출이 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해할 염려가 있거나 기타 입찰에 참가시키는 것이 부적절하다고 인정되어야 한다”고 판시하였습니다.
- 이를 전제로 대법원은, “이 사건 작업일보는 방위사업청장의 용인과 개산계약의 특성으로 인해 작업일보 기재가 사실상 형식화되어 있는 상황에서 A회사 소속 연봉제 연구원들의 단순한 착오와 오기로 인하여 사실과 다르게 작성된 것으로서 전체 계약에 미치는 영향이 경미하므로, 이 사건 작업일보의 중복 기재로 인하여 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있거나 기타 입찰에 참가시키는 것이 부적법하다고 보기 어렵다.”고 판단하여, 원심판결이 정당하다고 판시하였습니다.
시사점
- 법원은 본 사안의 입찰참가자격 제한처분이 위법하다고 판단하였는데, 구체적으로는 이 사건 작업일보가 이 사건 계약과 같은 개산계약에서 차지하는 비중, 작업일보가 작성되어 온 방식과 정산관리가 이루어져 온 방식, 평소 작업일보의 작성 및 확인이 실질적으로 충실하게 이루어져 왔는지 여부 등을 중점적으로 고려하였습니다.
- 결론적으로 법원은 사실과 다른 내용의 서류를 모두 ‘허위서류’로 보는 것이 아니라 해당 서류가 입찰 또는 계약의 공정성과 투명성을 훼손하는 것으로 평가될 수 있는 경우 입찰참가자격제한 처분의 대상이 되는 ‘허위서류’에 해당한다고 판단하고 있다는 점을 알 수 있습니다. 따라서 본 판결은 실무상 입찰참가자격 제한사유 중 ‘허위서류의 제출’이 문제된 경우에는 계약의 내용, 당해 서류가 계약에서 차지하는 비중, 그러한 서류가 증명하는 사실, 평소 그러한 서류를 작성∙관리∙확인해 온 계약상대자와 발주기관의 업무처리방식 등 구체적인 사실관계를 고려하여 처분 여부를 판단해야 한다는 점을 시사하고 있습니다.
김앤장 법률사무소 공공계약팀
변호사 김태완