공공계약 판례해설
[21]
입찰 절차나 낙찰자 결정 기준에 관한 법령에 어긋나게 적격심사를 한 경우,
낙찰자 결정이 무효인지 여부의 판단기준
문제된 사례
- A시는 농수산물도매시장 건립공사에 관한 입찰공고를 하면서 입찰참가자격을 “건축법시행령 소정의 ‘판매 및 영업시설’에 대해 일정 면적 이상의 시공실적이 있는 자”로 제한하였습니다.
- 5개의 공동수급체가 입찰에 참여하여 甲 공동수급체가 3위의 저가입찰자, 乙 공동수급체가 4위의 저가입찰자로 선정되었으나, 최저가입찰자 및 2위의 저가입찰자가 적격심사서류를 제출하지 아니하여 적격심사대상자에서 제외되었고, 이에 A시는 甲 공동수급체를 적격심사기준에 따라 시공실적 등을 검토하여 적격자로 판명하고, 甲 공동수급체를 낙찰자로 결정하여 도급계약을 체결하였습니다.
- 그러자 乙 공동수급체는 ‘A시가 관계 법령에 위반하여 甲 공동수급체의 시공실적 중 판매 및 영업시설에 해당하지 않는 부분까지 포함하여 적격심사를 하였으므로, 이를 전제로 한 낙찰자 결정 및 도급계약은 무효’라고 주장하며 공사이행금지가처분을 신청하였습니다.
“이러한 경우 법원(대법원 2001. 12. 11. 선고 2001다33604 판결)은 어떠한 판단을 내렸을까?”
쟁점
- 이 사건은, 국가계약법 및 그 시행령상의 입찰절차나 낙찰자 결정기준에 관한 규정의 성질에 관하여 판시한 사안입니다.
- 특히, 이 사건은 적격심사기준을 위반한 하자가 낙찰자 결정 및 그에 기한 계약의 무효 사유에 해당하는지 여부에 대한 판단기준을 분명히 한 사안으로 평가되는 사안입니다.
법원의 판단
- 이 사건의 원심판결은 다음과 같이 판단하였습니다. 즉, 입찰공고와 설명서는 전체적으로 하나의 입찰공고로 보아야 하고 설명서에 '용도가 판매시설(복합시설은 판매시설만 해당)'이라는 문구를 추가한 취지는 입찰참가자격을 보다 구체적으로 명백히 하기 위한 것이므로, 시공실적을 심사함에 있어서는 판매시설의 시공실적만을 기준으로 삼아야 하고 나머지는 제외되는 것으로 보아야 한다. 그러나 A시는 甲 공동수급체의 시공실적을 심사함에 있어 위 제외되는 시공실적을 합산하여 평가하였으므로, 甲 공동수급체에 대한 낙찰자 결정은 무효이다(광주고법 200 1. 5. 11. 선고 2001라10 판결 참조).
- 이에 대하여 대법원은, “국가계약법은 국가가 계약을 체결하는 경우 원칙적으로 경쟁입찰에 의하여야 하고(제7조), 국고의 부담이 되는 경쟁입찰에 있어서 입찰공고 또는 입찰설명서에 명기된 평가기준에 따라 국가에 가장 유리하게 입찰한 자를 낙찰자로 정하도록(제10조 제2항 제2호) 규정하고 있고, 같은 법 시행령에서 당해 입찰자의 이행실적, 기술능력, 재무상태, 과거 계약이행 성실도, 자재 및 인력조달가격의 적정성, 계약 질서의 준수 정도, 과거 공사의 품질 정도 및 입찰가격 등을 종합적으로 고려하여 재정경제부장관이 정하는 심사기준에 따라 세부심사기준을 정하여 결정하도록 규정하고 있으나, 이러한 규정은 국가가 사인과의 사이의 계약관계를 공정하고 합리적·효율적으로 처리할 수 있도록 관계 공무원이 지켜야 할 계약사무처리에 관한 필요한 사항을 규정한 것으로, 국가의 내부규정에 불과하다 할 것이다.”고 판시하였습니다.
- 이를 전제로 대법원은, “계약담당공무원이 입찰절차에서 국가계약법 및 그 시행령이나 그 세부심사기준에 어긋나게 적격심사를 하였다 하더라도 그 사유만으로 당연히 낙찰자 결정이나 그에 기한 계약이 무효가 되는 것은 아니고, 이를 위배한 하자가 입찰절차의 공공성과 공정성이 현저히 침해될 정도로 중대할 뿐 아니라 상대방도 이러한 사정을 알았거나 알 수 있었을 경우 또는 누가 보더라도 낙찰자의 결정 및 계약체결이 선량한 풍속 기타 사회질서에 반하는 행위에 의하여 이루어진 것임이 분명한 경우 등 이를 무효로 하지 않으면 그 절차에 관하여 규정한 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률의 취지를 몰각하는 결과가 되는 특별한 사정이 있는 경우에 한하여 무효가 된다고 해석함이 타당하다.”고 판단하여, 이와 결론을 달리한 원심판결을 파기하는 판결을 선고하였습니다.
시사점
- 물품, 용역 계약 및 도로, 건물 등 규모가 큰 관급공사에서 낙찰자로 선정되지 못한 기업들이 국가나 지방자치단체를 상대로 해당 입찰절차의 하자를 이유로 입찰절차중지 등 소송을 제기하는 경우가 가파르게 증가하고 있습니다.
- 이로 인해 실무에서는 어떤 경우에 이미 진행되거나 인정된 지위를 박탈할 수 있을 정도의 하자에 해당하는지에 대하여 의문이 제기되어 왔고, 기본적으로 법원은 소송을 제기한 자의 권리보호 측면 외에도 발주자의 조달 안정성, 이미 낙찰자 내지 계약상대자의 지위를 가진 자의 법적 안정성을 고려하여 이미 이루어진 우선협상대상자 선정, 낙찰자 결정 및 계약이 무효인지 여부를 엄격한 기준으로 판단하여 왔습니다.
- 이 사건에서도 법원은 적격심사 절차나 제출된 입찰서류에서 일부 하자가 있다는 사정만으로 낙찰자 결정 및 계약의 무효를 인정하지 않고, 여기에 특별한 사정(하자가 중대 명백하고 입찰의 공정성과 투명성을 크게 훼손하는 정도에 이르는 사정)이 추가로 인정되는 경우에만 무효를 인정하겠다는 취지로 판단하였습니다.
- 따라서, 입찰절차에 하자가 있다는 사정만으로 섣불리 무효로 처리하기 보다는, 그러한 하자가 입찰절차의 공공성과 공정성을 현저히 침해할 정도의 중대한 하자에 해당하는지를 구체적으로 살펴볼 필요성이 있습니다. 또한, 이러한 법리는 지방계약법이 적용되는 입찰에서도 동일합니다.
김앤장 법률사무소 공공계약팀
변호사 오정환