공공계약 판례해설
[17] 특별사면 이후 일부 행정청이
특별사면 이전의 부정행위를 이유로 부정당업자제재를 하는 경우
문제된 사례
- A회사의 대표이사 甲은 2011. 10.경부터 2012. 5.경까지 나라장터에 악성프로그램을 이용한 부정행위를 이유로 컴퓨터등사용사기죄, 입찰방해죄의 범죄사실로 징역 2년에 집행유예 3년의 유죄판결을 선고받아 그 판결이 2014. 2. 21. 확정되었습니다. 그로부터 약 3개월 뒤인 2014. 5.경 ① B 시장은 A회사 등에 대하여, ② C 시장은 A회사에 대하여, 甲의 위 부정행위를 이유로 각 입찰참가자격 제한처분을 하였습니다.
- 그런데 정부는 “2015년 광복 70주년 특별사면 및 특별감면조치(이하 ‘이 사건 특별사면’)”를 실시하였습니다. 이 사건 특별사면은 ‘2015. 8. 13. 이전의 행정처분으로 건설 관련 업체 및 건설기술자가 받고 있는 입찰참가자격 제한 또는 그 입찰참가자격 제한의 원인이 되는 처분’을 해제하는 것을 내용으로 하였습니다. 이에 B 시장과 C 시장은 이 사건 특별사면에 따라 A회사 등에 대하여 당시까지 효력이 유지되고 있었던 각 입찰참가자격 제한처분을 해제하였습니다.
- 반면, D 시장은 2015. 12. 29. 이 사건 특별사면 이전에 있었던 甲의 부정행위를 이유로 A회사 등에 대하여 지방계약법 제31조 제1항 등에 따라 5개월의 입찰참가자격 제한처분(이하 ‘이 사건 처분’)을 하였습니다. 이에 대하여 A회사는 해당 부정행위도 특별사면 범위에 포함되어야 한다며 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였습니다.
“이러한 경우 법원(대법원 2018. 5. 15. 선고 2016두57984 판결)은 어떠한 판단을 내렸을까?”
쟁점
- 이 사건은 특별사면이 있은 후, 행정청이 특별사면 이전에 있었던 부정행위를 이유로 입찰참가자격 제한처분을 한 경우, 처분이 지연되지 않았다면 특별사면의 대상이 될 수 있었다는 사정을 고려하여 입찰참가자격 제한처분이 위법하다고 볼 수 있는지가 문제된 사안입니다.
- 이와 더불어, 처분이 지연됨에 따라 특별사면의 대상에 해당하지 못하게 된 경우 그 입찰참가자격 제한처분에 관한 재량권 일탈 및 남용이 인정되는지 여부의 판단 방법 등에 대한 판시가 있었던 사안입니다.
법원의 판단
- 이 사건의 원심판결은 ‘D 시장은 B, C 시장에 의한 처분이 있었던 무렵 A회사 등으로부터 입찰참가자격 제한처분을 해 달라는 요청을 받았으므로, 즉시 이 사건 처분을 할 수 있었음에도 불구하고 A회사 등과 B, C 시장 간의 행정소송이 계속 중이라는 이유만으로 처분을 지체하였고, 이는 정당한 이유에 기인한 것으로 보기 어렵다’는 등을 이유로 이 사건 처분에 재량권을 일탈 및 남용한 위법이 있다고 판단하였습니다(서울고등법원 2016. 10. 13. 선고 2016누51537 판결).
- 이에 대하여 대법원은, “특별사면은 사면권자의 고도의 정치적•정책적 판단에 따른 시혜적인 조치이고, 특별사면 진행 여부 및 그 적용 범위는 사전에 예상하기 곤란할 뿐 아니라, 처분청에게 처분상대방이 특별사면 대상이 되도록 신속하게 절차를 진행할 의무까지 인정된다고 보기도 어렵다. 따라서 처분이 지연되지 않았다면 특별사면 대상이 될 수 있었다는 사정만으로 입찰참가자격 제한처분이 위법하다고 볼 수는 없다. 다만 법원으로서는, 처분이 지연된 경위, 지연된 처분에 따른 사면 대상 제외 이외에 처분상대방이 입게 된 특별한 불이익이 있는지, 그 밖의 감경사유는 없는지, 처분상대방에 대한 제재의 필요성, 처분상대방이 처분 지연으로 인하여 특별사면의 혜택을 누리게 되지 못한 점이 처분 양정에 고려되었는지, 처분 결과가 비례와 형평에 반하는지 등을 종합적으로 고려하여 입찰참가자격 제한처분에 관한 재량권 일탈•남용이 인정되는지 여부를 판단할 수 있을 따름이다.”라고 판시하였습니다.
- 이를 전제로 대법원은, ① 처분이 지연되어 원고들이 이 사건 처분에 관한 특별사면을 받지 못하게 되었다고 하더라도, 그 처분사유가 인정되는 이상 피고가 원고들에 대한 처분을 면제하여야 한다고 볼 수는 없는 점, ② 피고가 이 사건 처분을 늦춘 데 정당한 사유가 인정되지 않는다고 섣불리 단정할 수도 없고, 게다가 피고가 원고들에 대하여 특별사면을 받을 수 없게 하려는 의도로 이 사건 처분을 지연한 것도 아닌 점, ③ 이 사건 부정행위는 지능적이고 계획적인 범죄행위에 해당할 뿐 아니라, 이로 인하여 낙찰받은 금액도 적지 않아 그 제재의 필요성도 상당한 점, ④ 피고는 이 사건 처분 지연으로 인하여 원고들이 이 사건 특별사면의 혜택을 받지 못하게 된 점을 고려하여 양정을 한 것으로 보이는 점 등을 종합하여, 이 사건 처분은 적법하고 이와 결론을 달리한 원심판결을 파기하는 판결을 선고하였습니다.
시사점
- 정부는 지난 2021. 12. 24. “2022년 신년 특별사면”을 발표하였고, 그 후 국토교통부를 비롯한 10개의 정부 부처에서 2022. 1. 13. 특별사면의 대상 중 건설분야 행정제재 감면의 구체적인 내용을 정하는「건설업체 등에 대한 행정제재의 해제범위」를 공고하였습니다(국토교통부공고 제2022-13호 등).
- 위 공고에 의하면, 2021. 12. 30. 이전에 부과된 부정당업자에 대한 제재, 영업정지, 자격정지, 업무정지, 벌점, 과징금, 과태료, 시정명령, 경고처분 등에 따른 입찰자격제한 처분 및 기타의 원인으로 인한 입찰자격제한 또는 입찰심사시의 감점 등이 해제대상 행정처분에 해당하고, 2021. 12. 30. 이전의 행위에 대하여 2021. 12. 30. 이전까지 행정제재 처분이 이루어지지 않은 경우는 여기에 해당되지 않습니다. 해제대상 행정처분에 해당하는 처분 등은 2021. 12. 31.자로 모두 해제되나, 이러한 특별조치는 입찰에서 불이익이 해제되는 데에 국한됩니다.
- “2022년 신년 특별사면”은 2015년에 있었던 특별사면조치와 비교할 때, 해제대상 처분의 범위, 해제의 효과 등에 있어 유사한 점이 많습니다. 그 때문에 약 7년 전에 있었던 사건인 위 대법원 판례의 사안과 같거나 유사한 경우가 이번 2022년 신년 특별사면에도 발생할 것으로 예상됩니다. 예를 들어, 행정청의 2021년 6월경에 있었던 부정행위에 대한 처분이 지연함에 따라, 그 부정행위를 이유로 한 입찰참가자격 제한처분 등이 2021. 12. 30. 이후에 있게 되어 특별사면의 대상에서 제외된 경우를 들 수 있습니다.
- 이 경우 대법원은, 원칙적으로 처분이 지연되지 않았다면 특별사면의 대상이 될 수 있었다는 사정만으로는 그 처분이 위법하다 볼 수 없고, 그러한 사정은 처분의 재량권 일탈 및 남용이 있었는지 여부를 판단할 때 고려되는 사정에 그친다는 입장입니다. 위 사안에서 대법원은 ① 처분의 지연에 정당한 사유가 있었는지, 그로 인하여 처분상대방이 특별사면을 받지 못함에 따른 불이익 정도 등의 사익과 ② 당해 부정행위에 대하여 제재를 가하는 목적과 취지, 위반행위의 불법 정도 등의 공익을 비교형량하여 재량권 일탈 및 남용 여부를 판단하였습니다.
- 위 대법원 판결은, 만약 행정청이 처분을 지연한 데 정당한 사유가 있다고 보기 어렵고, 위반행위의 불법성 정도가 경미할 경우 그 처분이 재량권을 일탈 및 남용한 것으로서 위법할 수 있다는 가능성을 열어 둔 것으로 볼 수 있습니다. 다만, 처분 당시 그 처분사유와 동일 또는 유사한 별도의 행정소송 등이 계속 중이었거나, 그렇지 않은 경우라 할 지라도 당해 처분까지 소요된 기간이 통상적인 경우에 비해 장기화 되었다는 등의 사정만으로는 처분이 위법하다는 판단을 받기 어려울 수 있다는 점을 주의해야 합니다. 대법원은 ‘특별사면을 받지 못하게 하려는 의도가 있었는지’도 판단의 요소 중 하나로 볼 수 있다는 취지로 판시하고 있기 때문입니다.
김앤장 법률사무소 공공계약팀
변호사 이수현