정부조달우수제품협회

□ 계약담당공무원의 부정당업자 제재여부 판단 결정관련

공기관이 당사자가 되는 계약은 해당 계약문서, 공공기관의 운영에 관한 법령, 공기업, 준정부기관 계약사무규칙에 따라 업무를 처리해야 하는 것으로 규정되어 있습니다.

당사는 "ICT시스템 구축용역"사업을 공개경쟁(협상에 의한 계약) 방식으로 입찰하였습니다. A사, B사가 입찰에 참여하여 기술평가 결과 A사가 우선협상대상자로 선정되었고 기술협상을 통해 A사와 계약을 체결했습니다.

그런데, A사와 용역계약기간(15개월)중 14개월이 경과하여 공정율 99% 상태에서 B사로부터의 민원이 제기되었습니다. 민원내용은 A사가 제안서 기술평가 시에 타 사업에 투입중인 인력을 본 용역사업에 투입하는 것으로 제안서에 기재하여 계약이 체결되어 '허위서류'에 해당되어 법에 따라 계약이 해지되어야 한다는 것입니다.

당사는 해당 기술평가를 시행한 계약담당공무원이 사실관계를 확인결과, A사가 타 사업(용역이 아닌 ICT시스템 구매사업)에 인력투입을 하였다는 사실을 확인하고, A사와 체결한 계약을 99% 기성대가를 지급한 상태에서 규정에 따라 해지 처리하였습니다. 이 처리로 B사가 제기한 민원은 해소되었으며, A사도 계약해지를 받아드렸습니다.

당사 계약담당공무원이 A사와의 계약을 해지한 사유는 A사가 제출한 제안서에 타사업과 중복되는 인력을 기재한 것은 '허위서류'에 해당될 수 있다고 판단하였기 때문입니다. 인력중복에 대한 '허위서류' 사례가 당사에 없었기 때문에 이것이 '허위서류'에 해당되는지 법률자문하였고, 그 결과는, 허위서류로 볼 수 있다면서도 인력중복이 통상적인 허위서류인 '허위실적 증명서'와는 다른 형태로 '허위서류'의 개념에 있어 다툼의 여지가 있다는 의견을 함께 받았습니다.

법령에 따르면 공공기관의 경우 계약담당공무원은 부정당업자 입찰참가자격 제한 요건에 해당되는지 여부를 종합적으로 판단하고, 제재처분을 재량적으로 판단할 수 있다고 알고 있습니다. 조달청 계약법규질의.사례(공개번호 : 138277, 회신일자:2015.4.17, 제목 : 부정당업체 제재 가능 여부 등)에서도 "구체적으로 부정당업자 제재를 할 것인지 여부는 계약담당공무원이 당초의 계약내용과 이행상황 및 하자보수이행 정도 등을 사실 확인하여 판단 결정하여야 하는 것입니다."라고 답변되어 있습니다.

최근 당사에서 입찰에 '허위서류'를 제출한 업체들에 대해 부정당업자 제재를 시행했는데, 이 업체들이 제재처분 취소소송을 제기하여 지난 3년간 당사가 5건의 소송에서 패소하였습니다. 법원에서는 판결문에 '허위서류'가 입찰에서 차지하는 비율이 0.1%~3.7%로 작아 이로 인한 부정당업자 제재는 과도하다는 취지였습니다. 즉, 법원은 부정당업자 제재에 대해서 '허위서류'라는 사실만으로는 제재처분은 부당하며 부정당제재 처분에 있어서 다양한 요소들을 고려해야 한다는 판결이었습니다.

그래서, 당사의 계약담당공무원은 A사에 대한 부정당업자 제재여부를 결정함에 있어 판례를 고려하여 신중함을 기하였습니다. 특히, 인력중복이 입찰에 차지하는 비율이 약 4.6% 정도였습니다.

당사 계약담당공무원은 사실관계확인, 계약조건, 관련법령 취지, 법률자문, 제재 시 과잉금지원칙 위반여부, 계약의 적정한 이행여부, 향후 제재처분 취소소송 가능성 등을 종합적으로 고려하여 부정당업자 제재를 시행하지 않기로 결정하였습니다.

결정배경은 인력중복이 '허위서류'로 간주하기에 다툼의 여지가 있는 점, 용역이 계약대비 99% 완수되어 계약의 적정한 이행이 해할 명백한 사유가 없는 점. 부정당업자 제재 시 귀책사항(약 4.6%, 6억 원) 대비 과도한 제재(약 6,000억 원, 1년 제재) 되는 점 등을 종합적으로 고려하였습니다. 유사 판례 등을 살펴볼 때, 부정당업자 제재 시 당사에 처분취소소송이 제기될 것이 확실시되고 패소할 것으로 보였습니다.

(질의내용)
공공기관의 경우, 공공기관운영법 제39조 제2항에 따라 부정당업자 제재여부는 계약담당공무원이 다양한 사항들을 종합적으로 고려하여 제재처분의 여부를 재량적으로 결정하도록 규정하고 동시에 제재를 시행함에 있어 명백한 경우에 한하여 제한적으로 시행하도록 하고 있습니다. 당사 계약담당공무원이 상기와 같이 종합적으로 고려(법률자문, 허위서류 여부 검토, 용역의 이행정도 점검, 과잉금지원칙 위배여구 검토 등)하여 부정당업자 제재를 하지 않기로 결정한 것은 절차적으로 적정한 것인지요? 아니면, '허위서류'(다툼의 여지가 있음)에 해당될 소지가 높다는 사실만으로 무조건 부정당업자 제재처분을 결정해야 하는지요?

질의요지	계약담당공무원이 종합적으로 고려하여 부정당업자 제재를 하지 않기로 결정한 것이 절차적으로 적정한지
답 변	기관장은 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제39조 제2항 및 「공기업ㆍ준정부기관 계약사무규칙」 제15조에 따라 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단되는 자에 대해서는 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제27조에 따라 입찰참가자격을 제한할 수 있습니다. 귀 질의의 경우 계약담당공무원이 해당 계약 건에 대한 부정당업자 제재 여부를 법률자문, 허위서류 여부 검토, 용역계약의 이행정도, 과잉금지원칙 위배여부 등을 종합적으로 고려하여 결정하는 것은 해당 계약건에 대하여 부정당업자로서 제재를 하지 않기로 결정한 것이 적법한 조치인지 여부를 떠나 절차적으로는 타당하다 할 것입니다. 참고로, 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법령과 관련 계약예규는 국가가 사인(私人)과의 계약관계를 공정하고 합리적, 효율적으로 처리하기 위하여 관계 공무원이 지켜야 할 계약사무처리에 필요한 사항을 정한 국가의 내부규정일 뿐입니다. 따라서 국가기관이 집행하는 입찰절차에서 계약담당공무원이 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률이나 관련 계약예규 등에 어긋나게 집행한 경우라도 그 사유만으로 낙찰자 결정이나 그에 따른 계약이 무효가 되는 것은 아닙니다. 이를 위반한 하자가 입찰절차의 공공성과 공정성이 현저히 침해될 정도로 중대하고 상대방도 이러한 사정을 알았거나 알 수 있었을 경우나 누가 보더라도 낙찰자의 결정이나 계약체결이 선량한 풍속 그 밖에 사회질서에 반하는 행위 등에 따라 이루어진 것이 분명한 경우 등 이를 무효로 하지 않으면 그 절차에 관하여 규정한 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률의 취지를 몰각하는 결과가 되는 특별한 사정이 있는 경우에 무효가 되는 것입니다(대법원 2001다 33604 판결).

질의요지

계약담당공무원이 종합적으로 고려하여 부정당업자 제재를 하지 않기로 결정한 것이 절차적으로 적정한지

답 변

기관장은 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제39조 제2항 및 「공기업ㆍ준정부기관 계약사무규칙」 제15조에 따라 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단되는 자에 대해서는 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제27조에 따라 입찰참가자격을 제한할 수 있습니다.
귀 질의의 경우 계약담당공무원이 해당 계약 건에 대한 부정당업자 제재 여부를 법률자문, 허위서류 여부 검토, 용역계약의 이행정도, 과잉금지원칙 위배여부 등을 종합적으로 고려하여 결정하는 것은 해당 계약건에 대하여 부정당업자로서 제재를 하지 않기로 결정한 것이 적법한 조치인지 여부를 떠나 절차적으로는 타당하다 할 것입니다.

참고로, 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법령과 관련 계약예규는 국가가 사인(私人)과의 계약관계를 공정하고 합리적, 효율적으로 처리하기 위하여 관계 공무원이 지켜야 할 계약사무처리에 필요한 사항을 정한 국가의 내부규정일 뿐입니다.

따라서 국가기관이 집행하는 입찰절차에서 계약담당공무원이 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률이나 관련 계약예규 등에 어긋나게 집행한 경우라도 그 사유만으로 낙찰자 결정이나 그에 따른 계약이 무효가 되는 것은 아닙니다.

이를 위반한 하자가 입찰절차의 공공성과 공정성이 현저히 침해될 정도로 중대하고 상대방도 이러한 사정을 알았거나 알 수 있었을 경우나 누가 보더라도 낙찰자의 결정이나 계약체결이 선량한 풍속 그 밖에 사회질서에 반하는 행위 등에 따라 이루어진 것이 분명한 경우 등 이를 무효로 하지 않으면 그 절차에 관하여 규정한 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률의 취지를 몰각하는 결과가 되는 특별한 사정이 있는 경우에 무효가 되는 것입니다(대법원 2001다 33604 판결).

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